而正是在民主改革之后，废除了高利贷等压在西藏人民身上的大山、结束了农奴制下西藏少数僧侣、贵族占有西藏大部分经济资源的严重不公平局面之后，百万农奴才砸碎了以前压在自己身上的人身枷锁，获得了人身自由，也改变了原来极少数农奴主占有大量生产资料的不合理状态，广大西藏人民通过民主改革，分得了土地、牲畜和其他生产资料，也才真正享受到了财产权等经济权利。

2014年党的十八届四中全会明确：推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。[82]第三，在当前改革阶段，中央偏好通过邻接区域的整合实现差异化地方政策的打包供给，如西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展以及近年来深度发力的京津冀协同发展等，一方面通过中央政策对特定区域地方需求的积极回应在相当程度上缩小了央地纠纷实际发生的空间，另一方面通过中央主导之下的地方联合的制度安排提升了地方获取对等协商地位的可能性。

其二，隐性的联合，其特征在于缺乏具体的联席组织机制，但并不影响事实联合的成立。参见郑毅：《论五四宪法中的央地关系条款——兼议大区的重置及其时代作为》，载周佑勇主编：《区域政府间合作的法治原理与机制》，法律出版社2016年版，第259页。从具体意图来看，对这一规范表述的诠释主要应明确立法机关对其实际预期(actual expectation)和计划运用(planned application)的具体设想。这是从法制层面为试点的开展保驾护航。[19] 然而随着下放权力的弊端不断显现，七五宪法在一定程度上拨乱反正，其第10条明确规定了充分发挥中央和地方两个积极性。

[45]详见郑毅：《转移支付制度改革的亮点和不足》，《中国经济时报》2015年3月26日，A05版。这可从主动性自身的规范释义及其所置身的文本环境两个方面解析。而压在旧西藏人民身上层出不穷的各种苛捐杂税，同样是对广大西藏人民经济权利的侵犯。

但只要是本着中立、客观研究立场的严肃的藏学研究者，都不得不承认，以僧侣、贵族为统治力量核心、以封建农奴制为经济基础、实行政教合一的神权统治的旧西藏地方政权实际上实行的是一种前现代的政治体制。平等权是在西方国家反对封建特权的斗争中所提出来的一项基本人权，其后陆续为世界各国所采用。西藏民主改革废除农奴制、实行民主选举，堪称世界人权史上的史诗性变革，也是一种民主、平等、彰显人权、政教分离的现代政治秩序建构。因此，超越了资本主义与社会主义的意识形态之争、超越了不同国家的政治、经济、文化传统等国情差异的宪法学界关于现代宪法基本原则的通说中，即包含有人民主权、尊重和保障人权、政教分离这几项内容。

在现代社会，教育往往被视为一种增加人力资本和竞争实力的重要手段，教育，之于人的生存和发展至关重要，也正因为如此，受教育权被认为是一项基本人权，并被写进了世界各国宪法，而在二战之后，受教育权更是得到了进一步的认可，进入到国际法领域，成为《联合国宪章》、《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》等国际人权公约的重要内容。贵族，主要包括元以来历代中央政府敕封和由各世达赖、班禅分封的世袭贵族，到1959年尚有200多家，但在这其中，真正和政治权力建立紧密关系的只是二三十家大贵族和中等贵族，这一点也被国外的一些藏学家所洞悉，如戈伦夫即指出，第巴（古代藏王的后代）、雅西（历代的达赖喇嘛的亲属与后裔）、米扎（被封为贵族者）这三个集团是上层中的佼佼者，只有25至30个家族，他们非常富有，几乎所有政府官员都来自他们之中。

人身权利，又称人身自由权或个人活动自由权，它是公民参加各种社会活动、参加国家政治生活和享受其他权利自由的先决条件。各国内部政治斗争中也不乏教派之争的因素，不同教派、教会之间的战争也是连年不断，如尼德兰革命和英国资产阶级革命的发生都是以教派纷争为背景的。民主与专制的区别，被认为是古代政治和现代政治的首要区别。而且，在僧官与俗官之间，僧官的地位要高于俗官，如噶厦政权中的四位噶伦，一僧三俗联合执政，但首席噶伦必须为僧官。

而广大西藏人民真正享受到政治参与权、人身自由、宗教信仰自由、财产权、受教育权等基本权利，则是到了民主改革之后。所以，《共同纲领》的第一条，即规定中华人民共和国实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。另一种是公民在国家政治生活中自由发表见解表达意愿的自由，即表达自由。试想一个人如果处于连最起码的人身自由、人格尊严都得不到保障的状况下，还哪里谈得上什么人权？ 正是因为人身权之于公民基本权利行使的前提意义，所以，禁止蓄奴，任何人都不得被使为奴隶、一切形式的奴隶制度均应予以禁止，成为世界各国人民在人权事务上的一个基本共识。

有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由。事实上，改革西藏旧有社会制度和政治体制，也是包括许多上中层人士在内的广大西藏人民的共同愿望。

而人民主权（非君主主权或是神邸主权），则是现代宪法的首要原则，何谓人民主权，简而言之即是主权不属于任何个人或者少数人组成的统治集团，而是属于人民全体，因为是人民共同体意志的体现，政府、国家权力的产生均是为了保障人民的权利。所以，当新中国成立后，考虑到西藏地区长期政教合一的政治、文化特点，在《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》（《十七条协议》）中承诺有关西藏的各项改革事宜，中央不加强迫，但同时强调西藏地方政府应自动进行改革，就是因为西藏地区政府这种实行的这种僧侣、贵族统治、农奴制、政教合一的体制不但不符合人民民主专政的社会主义国家性质，也不符合以平等、法治、人权、政教分离为基本指标的现代政治体制的要求。

而1959年3月28日，国务院发布解散西藏地方政权的命令，即是如同西方近代政治史中结束天主教会政治、经济特权一样，是一种对旧制度的结束、也是平等、民主、政教分离的现代政治秩序建构的必然要求，更是对于广大西藏人民政治、经济、文化权利享有的一种彰显。经济权利方面，占西藏人口仅仅5%的三大领主占据了西藏几乎所有的社会财富、经济资源，占西藏人口绝大多数的农奴则处于人身的依附状态，这一事实本身，就是对广大西藏人民经济权利的巨大侵犯。1965年9月1日，西藏自治区第一届人民代表大会第一次会议在拉萨举行。因此，从这一意义上来讲，旧西藏地方政权的性质归属与存废问题，固然是中国内政问题，但同样也是一种政治秩序塑造意义上的古今之争， 如同强世功所指出的，如果要把中国建构为一个现代国家，在政治哲学上都不可能允许西藏保存神权政治和贵族农奴制。而我国现行宪法中强调任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动，实际上也同样是让宗教回归个人信仰之私人领域本位的一种政教分离原则的具体体现，也是对宗教信仰自由的真正落实和保障。同时，一个现代的政治体制应当是政教分离的，而非政教合一，宗教应当专注于宗教领域，而不得干预现实政治，拥有政治权力的应当是人民而非少数僧侣、贵族。

在旧西藏地方政权的基层行政机构如基巧公署，一般也设四品以上的僧俗基巧（意为总管）各一人，基巧下一级的宗的宗本也大体维持在僧俗各半的比例。1959年4月28日第二届全国人民代表大会的一次会议上，全国人大作为包括西藏人民在内的中国人民行使当家作主权力的最高国家权力机关，详细讨论了有关西藏的各方面问题，并正式作出决议。

而毕达克通过对噶厦政府中各大家族所占席位的分析，发现2次或2次以上在噶厦中占有席位的贵族家族，亦即那些经常在政治上发挥重要作用的家族只有14个。政治权利和自由，是指宪法和法律规定的公民参政议政和参加国家政治生活的民主权利，以及对国家重大问题享有表达个人见解和意愿的自由，即公民的政治权利表现为两种形式，一种是公民参与国家社会组织的管理活动，主要以选举权与被选举权为基础，还包括公众参与等行使国家社会组织管理活动的方式。

旧西藏噶厦政府强行加在广大西藏人民身上的繁重的乌拉差役，实际上也是一种强制劳役，同样是对西藏人民人身自由的一种侵犯，乌拉，分内差和外差，有的是西藏地方政府很早以前规定下来的，有的是根据需要临时摊派的，种类繁多，任务繁重。在旧西藏神权统治的地方政权结束之后，尤其是在改革开放时期藏传佛教的各个教派所获得的充分的发展空间也足以说明：宗教平等、教派平等、以及宗教信仰自由的充分享有，是以政教分离这一现代政治的必然要求和现代宪法的基本原则为前提的。

在旧西藏，政治权力和经济财富都掌握在僧侣、贵族集团手中，由官家、高级僧侣、贵族这一三大领主构成的农奴主阶层虽然仅占西藏人口的5%，但却占有了当时西藏地区几乎所有的农田、牧场、河川、森林等生产资料与生存资源。新中国成立后对于人民民主、人民主权的上述宪法言说，均说明，社会主义国家政治体制的最大特点，就是一切权力属于人民。因此，就旧西藏的地方政权构成而言，可以说僧侣集团是深深镶嵌于旧西藏的政治权力结构之中，具有很深的政治属性，而非单纯的宗教人士。至于高利贷，更是压在当时西藏人民身上的一座大山，当时旧西藏地方政府的许多机关都放高利贷，大小寺庙、贵族也都放高利贷，而且旧西藏地方政府把放债、收息列为各级官员的行政职责、并制定相关措施，从而使这种高利贷实际上具有强迫性，往往贷给整个谿卡，不愿贷也得贷，而高利贷的利息收入则占了三大寺年收入的25%至30%。

但在旧西藏的神权统治下，广大西藏人民很难有参与西藏地方事务管理的渠道和可能，而仅仅是一个被动承受的他者。1959年，西藏工委发布了关于建立各级政权的指示，强调我国的政权是由工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的政权。

在清前期，西藏政教合一的地方政权本身和当时西南地区的土司制度、新疆地区的伯克制度、内蒙古地区的盟旗制度一样，是清统治者在修其教不易其俗、齐其政不易其宜的政治方针下构建的多民族帝国的一部分。从平等、自由、人权、政教分离这样一些西方现代政治体制所声倡的基本价值追求和现代宪法体制的基本原则出发，或许同样可以揭示香格里拉神话背后旧西藏僧侣政权的前现代、甚至反现代的政治本质。

一切形式的奴隶制度和奴隶买卖，均应予以禁止，《公民权利和政治权利国际公约》第八条第一款也规定，任何人不得使为奴隶。我们翻阅记录旧西藏社会、经济生活真实写照的《藏族社会历史调查》（一）至（六），基本上每个地区的社会历史调查里面都有贫苦农、牧民对于噶厦政府、贵族、寺庙的高利贷的血泪控诉，西藏人民在旧西藏时代经济权利方面的悲惨境遇，由此可见一斑。

但西藏少数部分僧、俗上层却仍然沉浸在中世纪式的农奴制、神权制传统中，并试图通过发动武装叛乱来维护这种前现代政治体制。还拥有高度的司法权，形成了一套寺院习惯司法制度。面对西方国家在所谓西藏问题中诸如人权、宗教自由等话语的指责，我们也有必要针锋相对的运用上述他们所理解、所提倡的话语模式给出反驳，从而为在西藏问题中进一步争取话语主导权奠定基础。上述措施虽然一定程度上促进了西藏社会文化、经济、教育的发展，但却在具体执行中受到了僧侣、贵族们的多方阻挠，同时由于改革本身触动了僧侣、贵族的利益而导致十三世达赖与高级僧侣、大贵族关系的紧张。

西藏民主改革本身，涉及国家政治制度统一、人民当家做主、人权、政教分离等典型的法学话题，因而可以从法学视角进行解读。政教分离：现代政治的必然要求和宗教信仰自由的前提 在西方国家少数政客的西藏问题话语中，西藏问题被化约为一个人权问题尤其是宗教信仰自由问题，但是他们有意无意的回避了这样一个问题，即旧西藏的地方政权并不是一个单纯的宗教信仰自由问题，而是涉及到宗教信仰自由赖以行使和得以保障的必备前提——政教分离问题。

全区有54个县召开了第一届人民代表会议，选举了正副县长，建立了县人民委员会，并选出了301名自治区人民代表大会的代表。旧西藏少数僧侣、贵族专制的政教合一的政权，和宪法中的宗教信仰自由具有本质的不同，与现代政治的政教分离原则也是背道而驰的，诚如戈尔斯坦等藏学家所指出的那样，喇嘛王国的覆灭，是一种历史的必然。

另外，这三大领主之间，本身也是一种互相渗透的权力共生关系，如一些大贵族为了获得更多的政治利益而将后代送往寺庙，大活佛的亲属则被册封为贵族，而噶厦政府的官员晋升，无论是僧官还是俗官，如一些藏学家所指出的那样实际上往往有密谋和贿赂的余地，最重要的贵族家庭的俗官或者贵族出身的僧官都能受到优先待遇。这种冲突是古典与现代之间一场生死存亡的搏斗，就像路德的宗教改革和法国大革命一样，是一场围绕现代自由概念展开的搏斗。

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